近日，91吃瓜
余锦亮老师与中南财经政法大学祁毓教授合作撰写的学术论文《财政收入预期增长与地方政府策略性征管行为——来自地级市的经验证据》在《金融研究》2025年第11期刊出。
主要观点
很长一段时间以来，地方政府非税收入高企、债务风险加剧和虚增财政收入等问题一直是中央政府和社会各界广泛讨论的热点话题。大量文献从财政压力和晋升锦标赛角度来解释地方政府的策略性征管行为，尤以土地财政和地方债务研究为多。值得注意的是，改革开放后随着我国逐步向市场经济转型，计划经济中的大部分做法被废除。但财政收入增长计划及其配套的目标责任制虽经多次调整却一直保留了下来，与GDP等经济增长目标一起成为国家实现不同阶段发展战略的重要支点。财政收入预期增长的设定与考核本质上是一种多层级政府框架下的激励机制。中央政府设置财政收入预期增长数值，根本目的是为政府履行各项职能提供稳定的资金保障。但对于地方政府，其还存有借此显示自身执政能力的信号功能。由于我国五级政府之间漫长的行政层级、数量庞大的地方政府以及复杂财政信息，上级政府想要全面真实核查预期增长完成情况也面临巨大挑战。在此背景下，地方政府有激励与能力采取策略性征管行为。
基于这些考虑，本文利用详细2011-2020年地级市面板数据，实证研究财政收入预期增长的制度安排对地方政府收入征管行为的影响。主要结论如下：地方政府在面临更高的财政收入预期增长时，存在以高速的非税收入增长弥补税收增长不足的现象，非税收入在一般公共预算收入中的比重显著提高。地方政府不仅在税收和非税之间存在策略性偏好，在税收项目和非税项目内部也可能存在着差异化的征管策略。对于税收收入内部，财政收入预期增长的增加显著提高了地方税比重，尤其是土地四税在税收中的占比。这种倾向在转移支付依赖度程度低、经济和财政状况更好的地区更加明显；细分非税收入构成发现，财政收入预期增长显著提高了国有资源资产有偿使用收入在非税收入中的比重，同时法制化水平较高、国有资本存量显著影响了地方政府在非税收入中的征管行为。进一步分析发现，除了常规的加强财政征管之外，地方政府还会通过财政补贴等方式实现财政收入增长预期。最后，基于财政支出的实证也显示出其对财政收入预期增长非对称变化的趋势，这一现象值得大家关注并在未来进一步深入研究。
上述结论对深化我国财税体制改革具有重要启示。第一，淡化财政增收预期增长的激励约束，提高财政透明度、财政可持续性以及预算执行规范性。第二，加强征管方式的规范化和法治化。第三，健全政府间的沟通和协调机制。地方政府财政行为的偏差本质上源于“委托—代理”关系中的激励不一致。政府在推进省以下财权、事权和支出责任改革中，需设计更加合理的激励约束制度，推动地方政府将更多精力投入到提升公共服务供给效率与质量上。